ORÇAMENTO E FINANÇAS

Situação atual

A política fiscal (receitas e despesas) do Estado do Espírito Santo continuou equilibrada em 2024: a receita total alcançou R$ 29,2 bilhões em 2024, um aumento nominal de +12,85% em relação a 2023 (e real de +7,65%), e a despesa total chegou a R$ 28,3 bilhões em 2024 (+12,81% nominal e +7,61% real), resultando em um superávit orçamentário de R$ 908,9 milhões para 2024 (+14% nominal e +8,7% real frente a 2023). 

As receitas próprias do Estado responderam por 70% do total e as receitas de transferências da União equivaleram a 20% em 2024. O ICMS é o principal componente da receita própria estadual com R$ 12,6 bilhões arrecadados em 2024.  

Mais uma vez, o Estado do Espírito Santo alcançou nota A+ na Capag, importante indicador usado pela União na concessão ou não de aval para a realização de operações de crédito, cuja nota é atribuída com base em três indicadores: endividamento, poupança corrente e índice de liquidez. 

O superávit financeiro consolidado para todas as fontes de recursos foi de R$ 15,1 bilhões de reais em 2024. O valor que pode ser considerado como “reserva para tempos difíceis” corresponde essencialmente a fonte de Recursos Ordinários do Tesouro. O valor do superávit financeiro apurado nessa fonte alcançou R$ 957,7 milhões para o consolidado do ente. 

Riscos e ameaças à sustentabilidade fiscal

A sustentabilidade fiscal tem que ser um compromisso permanente (presente e futuro) que garanta finanças públicas equilibradas (receitas e despesas). Qualquer risco ou ameaça à sustentabilidade fiscal deve ser identificado, mapeado e enfrentado antecipadamente.  

A probabilidade de ocorrência de um risco ou o seu impacto na ação governamental enseja uma atuação do TCE-ES. Entre os riscos e ameaças listados neste processo de análise de contas estão a dependência da renda do petróleo, o preço de commodities internacionais (minério, celulose e café), a evolução do passivo atuarial do Fundo de Proteção Social dos Militares, desvantagens causadas pela reforma tributária, entre outros pontos. 

Decisão

Cientificar à SEGER e à SEP sobre ameaças à sustentabilidade fiscal decorrentes da decisão do STF na ADI 6812, recomendando:

• Levantamento imediato dos contratos amparados no art. 17 da LC nº 809/2015;
• Estabelecimento de cronograma prioritário para substituição de temporários por efetivos, especialmente nas funções críticas;
• Constituição de reserva para verbas rescisórias e FGTS, com análise dos impactos fiscais da substituição, inclusive em relação aos limites da LRF.

No âmbito do estado do Espírito Santo os instrumentos de planejamento e orçamento se encontram previstos no art. 165 da CF/1988, bem como no art. 150 da CE, são eles: PPA contemplando os exercícios de 2024 a 2027, consubstanciado na Lei Estadual 11.955/2023; LDO, Lei Estadual 11.867/2023, elaborada nos termos do § 2º, do art. 165 da CF/1988, compreendendo as metas e prioridades do governo[1], dispondo sobre a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2024; LOA, Lei Estadual 12.024/2023, compreendendo o orçamento para o exercício de 2024.

Plano Plurianual (PPA)

O PPA estabelecido pela Lei 11.955/2023 abrange os três últimos exercícios financeiros da legislatura 2023/2026 e o primeiro da legislatura 2027/2030, sendo que, até o encerramento do exercício de 2024, foram identificadas alterações, porém, não havendo ruptura com o que foi originalmente programado.  

De acordo com a lei, foram eleitas cinco diretrizes a serem seguidas:

• Estado + Justo;
• Estado + Sustentável;
• Estado + Desenvolvido Regionalmente;
• Estado + Inovador;
• Estado + Competitivo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Quanto à LDO, as suas atribuições, estabelecidas no art. 165 da CF/1988, dizem respeito à definição de metas e prioridades da administração pública, orientando assim o processo de elaboração da LOA. 

Entretanto, no exercício sob análise, constatou-se que as ações, metas e respectivos programas priorizados para o exercício de 2024 constam do PPA, Lei 11.955/2023, Anexo III, e não na LDO. 

Observou-se que dos 46 programas e respectivas ações que integram o PPA, foram priorizados 21 no exercício financeiro sob análise. O total empenhado e liquidado (execução) dos programas definidos como prioritários representou, na média entre os 21 programas, 84,23% da despesa autorizada.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Por seu turno, a LOA contém a previsão da receita e todos os programas de trabalho e ações de governo, discriminando os projetos e atividades correlatos, a serem executados no exercício financeiro a que se refere.  

A LOA, Lei Estadual 12.024/2023, para o exercício financeiro de 2024 estimou a receita e fixou a despesa em R$ 26,4 bilhões, sendo R$ 24,9 bilhões dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 1,5 bilhão do Orçamento de Investimento. 

Receitas

A receita total realizada em 2024 alcançou o montante de R$ 29.223.585.518,07, representando 105,77% da previsão atualizada – foram R$ 28.283.130.228,24 em receitas correntes (proveniente de impostos e repasses da União), e R$ 940.455.289,83 em receitas de capital (originárias de operações de crédito). 

Na comparação entre as receitas arrecadadas no exercício de 2024 e as receitas arrecadadas no exercício de 2023 em valores constantes, na qual se observa acréscimo de 7,05% na Receita Total.

Despesas

Inicialmente, o governo estadual fixou a despesa em R$ 24.930.292.998,00. Conforme Balanço Orçamentário, alterações orçamentárias elevaram as despesas autorizadas para R$ 31.136.892.477,53, representando um aumento de 24,90%.

Quando analisadas as despesas por função, observa-se que as áreas de Saúde, Previdência Social e Educação foram as que receberam o maior aporte, como mostra o gráfico a seguir: 

Verificou-se também a suficiência de recursos para a abertura de crédito adicional, tendo por base o superávit financeiro do exercício anterior e o excesso de arrecadação, observada a fonte de recursos, não havendo evidência do descumprimento das normas pertinentes. 

Registre-se que não foram identificadas evidências de execução de despesas sem o prévio empenho e da realização de despesas ou a assunção de obrigações que excedessem os créditos orçamentários ou adicionais.

Recursos de royalties e gás natural

Os recursos recebidos a títulos de compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural e cessão onerosa de petróleo totalizaram R$ 1,88 bilhão.  

As despesas utilizando esses recursos concentram-se em:

• Obras e Instalações – 28,8%;
• Principal da Dívida Contratual Resgatado – 15%;
• Juros Sobre a Dívida Por Contrato – 12,8%;
• Auxílios – 12,2%;
• Aquisição de Títulos de Crédito – 9,5%;
• Equipamentos e Material Permanente – 8,1%;
• Outros serviços de terceiros – pessoa jurídica – 3,2%. 

Verificou-se o empenho de despesas relacionadas ao quadro permanente de pessoal, com diárias e passagens de servidores, que são vedadas pela Lei 7.990/89, art. 8º.  

Por conta disso, foi dada ciência ao chefe do Poder Executivo estadual e aos atuais ordenadores de despesas da Agência Estadual de Recursos Hídricos (Agerh) e do Fundo de Proteção e Defesa Civil do Estado (FUNPDEC), de que foram utilizados indevidamente recursos provenientes de royalties, como forma de alerta, chamando atenção para a necessidade de observância do art. 8° da Lei 7.990/1989 e de procederem à recomposição, com recursos ordinários, da conta/fonte de recursos específica dos royalties.

Contribuições previdenciárias

Quanto às contribuições previdenciárias devidas ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), considerando-se a data de vencimento das obrigações, conclui-se pelo atendimento à legislação pertinente. Ficou demonstrado que os valores foram empenhados, liquidados e pagos, a título de obrigações previdenciárias (contribuição patronal) devidas, bem como os valores retidos dos servidores e recolhidos para a autarquia federal.

Resultado orçamentário

As receitas orçamentárias do Estado realizadas no exercício de 2024 somaram R$ 29,22 bilhões e as despesas orçamentárias totalizaram R$ 28,34 bilhões.

Foi observado superávit na execução orçamentária no valor de R$ 882,97 milhões.

Investimentos

No exercício de 2024, o orçamento de investimento foi fixado pela LOA em R$ 1.474.960.893,21, sendo que foram abertos créditos adicionais durante o exercício no montante de R$ 171.218.567,26, alterando a dotação inicialmente aprovada para R$ 1.646.179.460,47. 

As empresas estatais investiram R$ 1.155.758.235,42, tendo a Companhia Espírito Santense de Saneamento – CESAN a maior execução, no valor de R$ 896.646.410,16 na função saneamento. Quantia esta que correspondeu a 77,58% do valor de investimento orçado total atualizado.

Sistema de custos

A gestão de custos no setor público constitui ferramenta estratégica para o aprimoramento da tomada de decisões, racionalização do gasto e elevação da transparência fiscal. Sua aplicação permite que políticas públicas sejam estruturadas com base em evidências, contribuindo para a eficiência alocativa e para a avaliação da efetividade do gasto público.

Neste cenário, destaca-se o papel indutor exercido pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES), que elaborou e aprovou, por meio da Instrução Normativa TC nº 96/2025, o Guia de Orientação para Implementação da Gestão de Custos no Setor Público. O documento estabelece diretrizes metodológicas e operacionais para estruturação dos sistemas de custos, incluindo padrões cadastrais, objetos de custeio, apropriação de custos indiretos, métodos de custeio e modelagens gerenciais, com base na NBCTSP 34. A iniciativa busca promover a comparabilidade, padronização e efetividade no uso de recursos públicos, contribuindo para a elevação da qualidade da gestão fiscal nos entes jurisdicionados.

O Governo do Estado do Espírito Santo ocupa posição estratégica para induzir a consolidação do modelo capixaba de gestão de custos, ao institucionalizar o Guia elaborado pelo TCE-ES como referência oficial e integrá-lo aos processos de planejamento, execução e avaliação das políticas públicas estaduais. A medida fomenta sinergia com os municípios, promove decisões informadas por dados econômicos e contribui para o fortalecimento da governança fiscal.

Importa destacar que a ausência de informações de custos confiáveis favorece a persistência de práticas de superestimação de receitas, o que contribui para a criação de uma realidade orçamentária artificial e para a recorrência de contingenciamentos, improvisações e distorções na execução financeira.

Nesse sentido, recomenda-se:

• Ao Governo do Estado do Espírito Santo, o reconhecimento formal do Guia elaborado pelo TCEES como referência técnica oficial para os órgãos da administração estadual, mediante edição de ato normativo específico;
• Aos órgãos e entidades da administração estadual, a inclusão das diretrizes constantes no Guia em seus manuais internos de gestão, com adoção obrigatória das estruturas cadastrais, critérios de apropriação e modelagens previstas;
• À Casa Civil e à Secretaria de Estado da Fazenda, a adoção de medidas para institucionalizar o modelo proposto, com constituição de grupo de trabalho interinstitucional e cronograma de implantação gradual;
• Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, a promoção de capacitações técnicas, com intercâmbio de boas práticas entre os entes participantes do Acordo de Cooperação Técnica nº 18/2024; bem como o acompanhamento da execução do acordo, com realização de auditorias específicas, monitoramento de indicadores e atualização periódica do conteúdo do Guia.

Ao final do exercício financeiro de 2024, de acordo com os demonstrativos contábeis, o saldo da rubrica caixa e equivalentes de caixa totalizou R$ 10.307.441.775,65, o que representa, em valores nominais, um acréscimo de 8,16% em relação ao exercício anterior. Em contrapartida, o saldo da dívida flutuante perfez R$ 3.082.623.860,49 e, em valores nominais, é 13,92% maior do que o saldo do exercício anterior.

Resultado financeiro

Da análise do resultado financeiro evidenciado no Anexo ao Balanço Patrimonial, não há evidências de desequilíbrio financeiro por fontes de recursos ou na totalidade. 

Cabe registrar que do total de R$ 15.087.028.782,66 de superávit financeiro apurado no exercício de 2024 o montante de R$ 7.477.246.811,01 é relativo ao resultado da Previdência.

Pagamentos

Sobre a ordem cronológica de pagamentos, verificou-se que não há irregularidades dignas de nota.

Transferência de Recursos

Todos os poderes/órgãos efetuaram devolução de duodécimos ao final do exercício. Vale observar que, havendo superávit financeiro ao final do exercício de 2024, o mesmo deverá ser restituído ao tesouro estadual ou deduzido das parcelas duodecimais de 2025.

Na análise da execução orçamentária do exercício, quanto às renúncias de receitas, verificou-se que o montante global planejado para concessão de benefícios fiscais no Demonstrativo da Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita da LDO foi de R$ 3.385.660.000,00 e cotejando com o volume de R$ 2.727.583.374,00 declarado no DEMRE quanto a concessão de tais benefícios, demonstrando que a renúncia de receita executada foi inferior ao volume previsto na peça orçamentária. 

Foi possível evidenciar a inexistência de conformidades legais nos benefícios instituídos e ou concedidos no exercício, falhas no planejamento da renúncia de receita a partir dos instrumentos de planejamento e orçamento para o exercício (LDO e LOA), falhas na manutenção do equilíbrio fiscal das renúncias de receitas e falhas na transparência referente às ações relacionadas a prática de benefícios fiscais que decorra renúncia de receita.  

Decisão

Cientificar à AGERH e ao FUNPDEC quanto à utilização indevida de recursos de royalties, destacando a necessidade de observância ao art. 8º da Lei nº 7.990/1989 e de recomposição da conta/fonte específica com recursos ordinários.

Cientificar à SEFAZ quanto às ocorrências relativas à renúncia de receitas e à necessidade de aprimoramento do planejamento orçamentário, em respeito aos princípios da gestão fiscal responsável, bem como à observância das exigências legais aplicáveis à concessão e ampliação de benefícios fiscais.

Cientificar à SEFAZ e à SEG, à luz do Processo TC 2.032/2025-6, sobre fragilidades na governança dos incentivos fiscais vigentes, recomendando atenção às deliberações propostas nos autos.

Cientificar à AGERH e ao FUNPDEC quanto à utilização indevida de recursos de royalties, destacando a necessidade de observância ao art. 8º da Lei nº 7.990/1989 e de recomposição da conta/fonte específica com recursos ordinários.

Cientificar à SEFAZ quanto às ocorrências relativas à renúncia de receitas e à necessidade de aprimoramento do planejamento orçamentário, em respeito aos princípios da gestão fiscal responsável, bem como à observância das exigências legais aplicáveis à concessão e ampliação de benefícios fiscais.

Cientificar à SEFAZ e à SEG, à luz do Processo TC 2.032/2025-6, sobre fragilidades na governança dos incentivos fiscais vigentes, recomendando atenção às deliberações propostas nos autos.