Transferências voluntárias são essenciais na organização e estruturação das finanças públicas

Dando continuidade à série virtual sobre o Direito Financeiro, organizada pela Escola de Contas Públicas (ECP), do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES), e pelo grupo de pesquisas Orçamentos Públicos: Planejamento, Gestão e Fiscalização” da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), a Doutora e Mestra em Direito Econômico e Financeiro pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), Alexsandra Kátia Dallaverde, falou sobre “Transferências Voluntárias no Modelo Constitucional Brasileiro”, tema que dá nome ao livro de sua autoria.

A apresentação foi na manhã desta terça-feira (03), em transmissão ao vivo pelo canal da ECP no youtube. Está é a oitava edição do evento, cuja finalidade é apresentar, em cada encontro, um autor de um trabalho acadêmico que contenha contribuições técnicas e científicas relevantes no âmbito do Direito Financeiro, palestra a respeito de sua obra, disseminando parcela do conhecimento adquirido ao longo de sua pesquisa.

A proposta é do secretário-geral de controle externo da Corte de Contas capixaba, Donato Volkers Moutinho, que faz a mediação e coordenação da série juntamente com o professor José Maurício Conti, Livre-docente, doutor e mestre em Direito pela USP.

“Essa iniciativa do TCE-ES colabora com o mundo acadêmico e com todos os interessados no tema Direito Financeiro. No caso especifico, o assunto ‘Transferências Voluntárias no Modelo Constitucional Brasileiro’, poucas pessoas sabem, mas elas são essenciais na organização e estruturação das finanças públicas no país”, assinalou Conti.

Alexsandra, que é procuradora da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (Alesp) desde 1997, introduziu o tema contextualizando que o estudo das transferências voluntárias foi sob a ótica jurídica.

Esse assunto foi escolhido como tese de doutorado em virtude da ausência de estudo jurídico sobre o tema. Quando se fala em transferência de recursos, vem em mente as obrigatórias. Mas isso não significa que elas [as voluntárias] não sejam extremamente relevantes para os entres federados. Além disso, são mais estudadas sobre o aspecto da ciência política”, salientou.

Assim, o seu trabalho teve como objetivo principal a apresentação de um quadro panorâmico do funcionamento e da importância das transferências voluntárias no cenário brasileiro.

Desigualdades regionais

Em síntese, a palestrante dividiu a sua apresentação em 12 tópicos básicos, explicando desde as transferências intergovernamentais e federalismo até às transferências destinadas ao Sistema Único de Saúde (SUS).

Ela demonstrou a correlação direta das transferências com o federalismo cooperativo, na medida em que as transferências intergovernamentais visam à redução das desigualdades regionais, especialmente as de caráter social e econômico, e ao fomento ao desenvolvimento nacional, em consonância com os objetivos fundamentais da Constituição Federal. 

A procuradora explicou que as transferências se operam de duas maneiras: obrigatoriamente e voluntariamente. A primeira modalidade é responsável pelo repasse da maioria dos recursos. E a segunda é relevante para grande parte dos municípios brasileiros, por ser a única possibilidade de realização de novos investimentos, haja vista o comprometimento das demais receitas, inclusive, as derivadas de transferências obrigatórias, com as despesas de custeio.

Em sua análise, ela destacou dois aspectos formais das transferências voluntárias, em âmbito federal: os convênios e os contratos de repasse.

“Ambos são celebrados visando uma mútua colaboração e o alcance de objetivos comuns. Eles se diferenciam na presença do agente financeiro, enquanto mandatário da União nos contratos de repasse. E nas finalidades a serem perseguidas, de acordo com a cartilha do Sistema de Convênios da União”, frisou.

Em seguida, a doutora falou das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para a realização de transferências voluntárias, conforme artigo 25. Relatou ainda outras condições para a realização e o recebimento de transferências voluntárias veiculadas pela portaria interministerial 426/2016 e a instituição do Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias. (Cauc), dentre outras regras que devem ser observadas.

Além desses dispositivos, ela destacou a suspensão do recebimento de transferências voluntárias, como sanção pelo descumprimento de normas da LRF. “Alguns dispositivos da lei contemplam penalidades. Neste aspecto, a gente pode dizer que as transferências voluntárias podem ser utilizadas como instrumentos de concepção de determinados objetivos da LRF”, enfatizou.

Emendas parlamentares

Nesse contexto, a procuradora destacou uma importante alteração na sistemática das transferências, introduzida com a implantação da execução obrigatória das emendas parlamentares, principal fonte das transferências voluntárias.

O processamento das emendas parlamentares sofreu uma intensa alteração, com a promulgação da emenda constitucional 86, que acabou introduzindo o Orçamento Impositivo, tornando obrigatória a execução de emendas no limite percentual de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo”, salientou.

Ela acrescentou que tal mudança decorreu do descontentamento parlamentar com os baixos níveis de execução orçamentária e financeira das emendas individuais. “O questionamento que surgiu era com relação à natureza da transferência, se permanecia de caráter voluntário ou se permaneceria com esse caráter alterado. No meu entender, nesse momento, manteve-se a natureza, porque trata-se de uma disposição pontual, válida para um exercício específico, cuja realização se sujeita a algumas condicionantes, como é o caso dos requisitos de ordem técnica – remanejamento de recursos”, explicou.

No entanto, complementou, houve uma nova alteração com a EC 105/2019, que que introduziu as transferências especiais. Trata-se de emendas parlamentares de execução obrigatória, destinadas a Estado, Distrito Federal e municípios. São recursos repassados diretamente ao ente beneficiado, independentemente da celebração de convênio ou de qualquer outro instrumento, passando os recursos a pertencer ao ente beneficiado.

“Diante dessa nova roupagem, pergunta-se novamente: houve a criação de uma nova modalidade de transferência? Parece que, inicialmente, permanecia a natureza voluntária. Com essas novas características parece que ficaram afastadas da natureza voluntária. Fica aqui um amplo campo de debate e estudo dessas mudanças substanciais”, salientou.

Finalizando a apresentação, a palestrante falou da transparência nas transferências voluntárias, pontuando as principais dificuldades observadas na delimitação das transferências voluntárias de recursos. Elencou ainda as finalidades das transferências voluntárias, discorrendo suas constatações.

Nas constatações, em seu aspecto prático, verificou-se que o Ministério da Saúde figura como o órgão com o maior volume de recursos disponibilizados em transferências a outros entes da federação e entidades de natureza privada. Essas transferências não são, por força legal, classificadas como voluntárias. O principal efeito da exclusão da categoria de transferências voluntárias é o afastamento dessas restrições das condicionantes legais impostas”, frisou.

Confira a apresentação na íntegra

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