O Tribunal de Contas do Estado (TCE-ES) estabeleceu entendimento, por meio de um Incidente de Prejulgado, sobre a interpretação que deve ser atribuída à expressão “unidade responsável pelo controle interno”, prevista em lei, notadamente quanto à sua localização institucional. Respondeu se o Controle Interno da Câmara Municipal deve ser necessariamente pertencente à estrutura do Poder Legislativo ou se pode, em caráter excepcional, ser exercido por unidade vinculada ao Poder Executivo Municipal, especialmente em contextos de restrição estrutural e orçamentária.
A decisão do Plenário do TCE-ES sobre o Prejulgado foi publicada no Diário de Contas de terça-feira (28). Entendeu-se que o exercício das atividades inerentes ao controle interno da Câmara Municipal compete, regra geral, à unidade responsável pelo controle interno do próprio Poder Legislativo municipal.
Excepcionalmente, a Câmara Municipal pode ser dispensada de criar estrutura própria de controle interno, podendo haver subordinação do Legislativo municipal ao controle interno e às normas de rotinas e procedimentos da Unidade Central de Controle Interno do Poder Executivo Municipal.
Isso pode ser admitido quando o custo envolvido for maior que o benefício gerado, considerando-se as disponibilidades orçamentárias e financeiras, bem como os princípios da eficiência, economicidade e razoabilidade, e desde que haja previsão legal nesse sentido, além de o sistema de controle interno do Executivo estar efetivamente estruturado e ativo.
A situação que deu origem ao Prejulgado foi a Prestação de Contas Anual do presidente da Câmara Municipal de Alto Rio Novo, no exercício de 2022, pois verificou-se que as atividades de controle interno do Poder Legislativo estavam sendo desempenhadas pelo controle interno do Poder Executivo. Diante desse contexto, o Ministério Público de Contas levantou questionamentos sobre a legalidade dessa atuação.
Ao analisar a tese, o Plenário decidiu, por maioria, nos termos do voto-vista do conselheiro Carlos Ranna. Ele acompanhou o posicionamento da área técnica e divergiu do posicionamento do MPC.
Ranna defendeu que é admíssivel a excepcionalidade da atuação do controle interno do Executivo, conforme fundamentos doutrinários, jurisprudenciais e normativos. Ele cita que a Constituição Federal, ao disciplinar os sistemas de controle interno dos Poderes, estabelece que estes devem ser mantidos “de forma integrada”.
“A utilização de tal expressão possui densidade normativa suficiente para indicar que a atuação cooperativa entre os órgãos e Poderes da Administração não apenas é admitida, mas desejável, sobretudo em ambientes federativos marcados por disparidades de capacidade institucional”, argumenta.
“Presumir a exigência de uma unidade própria, autônoma, com estrutura administrativa consolidada, independentemente da realidade local, é impor solução jurídica que contraria os fundamentos do Estado cooperativo e ignora as restrições de natureza fiscal, estrutural e organizacional que permeiam a atuação de diversos entes públicos, especialmente os de pequeno porte”, acrescenta.
Ele citou ainda que o Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI), em parceria com organismos internacionais como o Banco Mundial, tem reiteradamente defendido, em seus relatórios e diagnósticos, que a realidade institucional de centenas de municípios brasileiros não comporta a exigência de estruturas autônomas de controle interno, sob pena de esvaziamento prático da função fiscalizatória.
“Exigir a existência de uma unidade formal sem garantir sua funcionalidade é, em última instância, fomentar estruturas meramente decorativas, em desconformidade com os princípios da boa governança”, concluiu o conselheiro.
Desta forma, o voto vencedor foi para que as atribuições inerentes ao controle interno da Câmara Municipal devem ser desempenhadas por unidade administrativa vinculada ao próprio Poder Legislativo, admitindo-se, contudo, de forma excepcional, que tais funções possam ser exercidas por unidade de controle interno do Poder Executivo, desde que: haja previsão legal específica no âmbito municipal; a unidade de controle interno do Executivo esteja efetivamente estruturada, ativa e tecnicamente capacitada; reste demonstrada, mediante elementos objetivos, a inviabilidade econômica, técnica ou estrutural da criação de unidade própria, e sejam asseguradas a independência técnica do controle, a ausência de subordinação hierárquica e a preservação da autonomia funcional do Legislativo.
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