Nos cinco anos da Lei de Licitações 14.133/2021, TCE-ES contribui para aplicação efetiva nas contratações públicas

A Lei 14.133/2021, marco legal para as licitações e os contratos administrativos no Brasil, completa 5 anos de publicação neste mês de abril. A norma substituiu a Lei 8.666/1993, a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os artigos 1º ao 47º- A da Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações Públicas), e trouxe uma série de avanços para a Administração Pública ao reformular o regime jurídico das contratações públicas no país, buscando consolidar um modelo mais racional, planejado e transparente. 

Sua implementação, contudo, não tem ocorrido de forma linear nesse período, revelando resistências institucionais, lacunas de capacitação e desafios interpretativos que a jurisprudência dos Tribunais de Contas tem progressivamente enfrentado e equacionado. 

O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) já consolida centenas de entendimentos relevantes sobre a sua aplicação, que estão reunidos em uma página especial. Acesse aqui. Entre eles, estão os 27 Pareceres Consulta já respondidos e julgados sobre o tema, desde 2021.  

Resultados 

A lei trouxe uma série de inovações que impactam diretamente a gestão dos contratos públicos, como aponta o secretário de Controle Externo de Negócios Governamentais do TCE-ES, Marcelo Nogueira. Uma das características foi o fortalecimento da etapa de planejamento, pois enquanto a Lei 8.666/93 tinha 9 artigos que tratavam do tema, a lei atual tem 30, com o intuito que o gestor efetivamente consiga entregar para a população os bens, serviços e obras no tempo certo, com a solução correta e no preço adequado, aponta ele. 

O segundo pilar da lei, avaliado pelo secretário, foi a inclusão de aspectos como governança, gestão por competência e gestão de risco nas contratações, o que exige uma atuação mais profissional e menos patrimonialista.  

O terceiro destaque foi a transparência, com a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas, que recebe em um único lugar todas as contratações públicas promovidas no Brasil, o que permite que qualquer pessoa tenha um grau de comparabilidade entre as contratações feitas pelos órgãos públicos. 

E o quarto pilar, para ele, é a promoção de um relacionamento dos órgãos públicos com o mercado privado. “Surgiu a modalidade de licitação do diálogo competitivo, que foi novidade nessa lei, e que é exatamente o momento de a administração pública dialogar com o mercado privado na busca de melhores soluções”, afirma. 

Cultura 

Nesses cinco anos de existência, e pouco mais de dois anos de aplicação obrigatória (a partir de janeiro de 2024), a lei ainda está no processo de impor a mudança cultural na forma de contratar. Nogueira pontua que se a nova lei pretendia inaugurar uma cultura de planejamento, governança e racionalidade decisória, é justamente na experiência municipal e estadual que seu êxito precisa ser medido com mais seriedade. 

“Como é obrigatório, todos os gestores estão aplicando, e a gente ainda está no período de experimentação pelos órgãos públicos. Mas os instrumentos não podem ser usados só para cumprir tabela. É preciso questionar, por exemplo: o estudo técnico preliminar vai de fato levar a uma contratação mais vantajosa, mais assertiva? E é esse papel que tem o Tribunal de Contas, para direcionar, analisar cada artefato, para que de fato entregue aquilo que a lei propõe, e com qualidade. O Tribunal tem o papel de induzir a melhora nos resultados e tem feito isso, nas deliberações finais dos processos de denúncias, representações e auditorias”, afirma o auditor. 

Além dos desafios interpretativos que a jurisprudência dos Tribunais de Contas tem progressivamente enfrentado e equacionado, o TCE-ES tem contribuído com a implementação da lei por meio das capacitações. Desde 2022, a Escola de Contas Públicas (ECP) oferece o curso de normas gerais da Lei de Licitações, tanto em sua plataforma online quanto no Encontro de Formação em Controle (Enfoc).  

Ao longo dos anos, também foram introduzidos cursos mais específicos, com temas como Estudo Técnico Preliminar, reequilíbrio econômico-financeiro de contratos, sistema de registro de preços para obra e serviços de engenharia, análise de riscos, oficina de elaboração de documentos, entre outros.  

Melhorias 

Para que a aplicação da Lei ocorra de forma ainda mais completa, ainda há desafios a serem superados. O principal deles, na avaliação do secretário de Negócios Governamentais, é a implementação efetiva da governança nas contratações, gestão de competências e gestão de riscos. 

A governança visa garantir a eficiência, eficácia e efetividade, alinhando as compras ao plano de contratações anual. Já a gestão de riscos envolve o mapeamento dos riscos no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e no Termo de Referência para prevenir irregularidades, como fraudes e desvios, e atrasos. E a gestão por competências é para certificar servidores para funções como Agente de Contratação, Pregoeiro e Equipe de Apoio, superando a escassez de pessoal qualificado. 

“É uma questão que sai um pouco da parte técnica, em relação a contratação pública como um todo, e vai para a questão de proteção, de melhora, de aproveitamento, para tentar alcançar a melhor compra para o município, e às vezes isso demanda profissionais com uma visão mais gerencial do que, necessariamente, uma visão mais técnica”, pontua. 

Outro problema prático enfrentado são os velhos “atalhos” da lei, como a adesão tardia às atas de registro de preços (ARPs), popularmente conhecida como “carona”, sem que haja, previamente, um planejamento adequado que dê sustentação a essa estratégia de contratação. 

Embora a lei tenha buscado enfrentar esse cenário, estabelecendo normas mais detalhadas para o Sistema de Registro de Preços (SRP), ainda assim observa-se a permanência de práticas herdadas, que ameaçam os princípios de eficiência, economicidade e planejamento do novo regime. 

Diante disso, os Tribunais de Contas já têm intensificado a fiscalização das adesões a atas, reconhecendo o risco que a prática indiscriminada e descontrolada ainda representa, a partir da Nota Recomendatória Conjunta 1/2025, publicada pela Atricon, o IRB, o CNPTC e a Audicon. O documento explicita a necessidade de instrução robusta, controle de limites quantitativos, justificativa de vantajosidade e ampla transparência no uso da “carona”. 

Desta forma, cinco anos após a edição da lei, a contribuição do TCE-ES tem se mostrado robusta. Ela se dá ao exercer o controle preventivo por meio do exame prévio de editais, corrigir ilegalidades, e também uniformizar a interpretação da nova lei, orientando os gestores municipais, especialmente os dos pequenos municípios, historicamente carentes de apoio técnico-jurídico especializado, além de sinalizar ao mercado as novas regras do jogo.